火災調查是消防工作的重要內容之一

 

隨著社會發展，全國火災數量激增，火災調查壓力和困難重重。如何 適應現代社會要求，改革火災調查制度，鼓勵社會化多元 化主體參與，探索糾紛解決替代方式，創新和推進社會治 理，及時有效化解社會矛盾，對完善消防安全治理體系、 更好地維護公共安全、建成小康社會具有積極意義。

 

1. 現行火災調查制度的基本模式及執行中存在的問題

 

1.1 現行火災調查制度的基本模式 

 

2008年修訂的《中華人民共和國消防法》第51條規 定，公安機關消防機構有權根據需要封閉火災現場，負責調查火災原因，統計火災損失。

 

2012年，公安部《火災事故調查規定》第5條規定，火災事故調查由縣級以上人民 政府公安機關主管，并由本級公安機關消防機構實施。 現行火災調查制度的基本模式是所有火災事故依法 由公安機關消防機構逐一調查。其特點如下：

 

 (1) 法定調查主體的唯一性。即所有火災事故的調 查工作依法由公安機關消防機構具體負責，其他單位和個人沒有法定火災事故調查權。這里，并不排除放火案件依法由公安機關管轄。

 

 (2) 火災事故逐起調查統計。按照公安部《火災事故 調查規定》，所有火災事故，不分損失大小，其調查工作均 依法由縣級以上人民政府公安機關主管，并由本級公安 機關消防機構實施；尚未設立公安機關消防機構的，由縣級人民政府公安機關實施。

 

 (3) 火災事故調查程序法定。按照公安部《火災事故 調查規定》，火災調查的程序分簡易程序和一般程序；當 事人對一般程序火災認定有異議的，可以在15日內向上 一級公安機關消防機構申請復核；適用簡易程序調查的， 當事人喪失就火災認定申請復核的救濟權利。

 

1.2 火災調查制度執行中存在的主要問題

 

由法定行政機關逐起進行火災事故調查，數據精度高，在過去火災總量不大時確實發揮很好的效果。但當 今我國經濟社會發展飛速、各類矛盾激增、火災起數增量 很大，愈來愈凸顯～些執行上的問題：

 

 (1) 專業警力不足導致法定主體失靈。

 

按《人民警察 法》和公安部《火災事故調查規定》，火災事故調查工作應 由具有火災事故調查資格的專業警務人員負責。據統計，全國各級公安機關及其消防機構共有專職火災調查 人員500余人，平均每個地市不足1.5人；20t2年，全國專 兼職火災調查人員總計不足2000人，平均每個縣區不足 1人。如此警力難以確保火災調查主體合法性要求。

 

 (2) 火災總量激增導致逐起調查制度失靈。

 

進入20 世紀以來，伴隨社會經濟快速發展，火災總量也驟增，2013年全國火災總起數已突破36萬起，并且各類火災 事故愈來愈復雜，各類矛盾、糾紛凸顯。如此數量的火災總量據稱尚不是火災的全部，各地仍不同程度存在由于 外來干預影響火災如實統計的現象。同時，相比全國火 災調查隊伍人力資源現狀，人均每年要調查近200起火災，遑論火災總量仍將增長，而火災調查隊伍卻不會有很大增加，這將直接導致逐起調查制度失去可行性。

 

(3) 實踐中多數火災游離在依法調查之外。

 

2009年之前，法定火災調查程序只有一般程序，由于警力不足、 程序復雜等原因，每年公安機關消防機構統計的火災起 數中，依法調查的火災不足10％。2009年5月施行的新 《火災事故調查規定》增設了簡易調查程序，各地依法調查的火災數量有了大幅度增長。但從2011—2012年的 數據分析可以看出，全國依法開展調查的火災占火災總 數仍不足50％，且在已調查的火災中采取簡易程序的占 75％以上，采取一般程序調查的火災全國年均僅1萬起左右，仍是火災總數的10％以下。事實上有很多火災，特別是多數農村火災沒有得到依法調查。

 

綜上所述，現行火災調查制度在實踐中已經處于難以操作和執行的窘境，目前該項制度并沒有真正依法得 到全面落實，這對依法查處火災事故和全面真實統計火 災都構成較大影響，加強和改革火災調查制度勢在必行。

 

2 有關火災調查制度的地方立法例及其影響 

 

鑒于多年來火災調查制度執行中存在的問題，一些地方積極發揮地方立法優勢，就改進和完善火災調查制 度進行了積極的探索，突出體現在黑龍江、山東、西藏等 地的消防立法中。 

 

2.1 《黑龍江省消防條例》規定了火事調解制度

 

1994年，《黑龍江省消防條例》第61條規定了火事調 解制度，規定火災受害人可以向消防部門提出火事調解 申請，消防部門應當根據事故原因、責任、損失情況和責 任人的賠償能力等進行調解，調解不成的，受害人仍可向法院提起訴訟。 據此，當地消防部門增加了一項工作職責，即依法在火災調查結束后就當事人提出的火災賠償進行調解，同時不影響當事人向人民法院提起訴訟。自1994年至 2000年，此項制度在當地得到較好的執行，得到地方政 府的有力支持，最大限度爭取當事人權益，一定程度上緩 解了社會矛盾和訴訟壓力，也鍛煉了消防部門處理復雜 問題的能力，確保了法律效果與社會效果的統一。由于對此項制度中消防部門調解能力、相關責任和工作量的擔憂，2000年重新制定《黑龍江省消防條例》時 沒有再將其納入地方立法，此后2005年、2010年2次修訂該條例時也均未再予以考慮。 

 

2.2《西藏自治區消防條例》規定了政府組織火災調查和報告制度

 

2010年，《西藏自治區消防條例》第54條規定，火災事故發生地的縣級以上人民政府應當組織公安機關消防 機構、安全生產監督管理等部門進行火災事故調查；火災事故發生地人民政府應當自調查結束之日起的15日之內， 將火災事故調查情況報上級人民政府。 此項制度與西藏自治區特殊的地理環境和消防安全 形勢有關。高規格的火災調查組織機構，在一定程度上 提升了消防工作的權威性；嚴格的調查情況報告制度，有 利于依法嚴肅查處火災事故，避免外來干預。 

 

2.3《山東省消防條例》規定了火災事故重點調查和依據申請調查制度

 

2011年修訂的《山東省消防條例》第63條規定，公安 機關消防機構依法調查下列火災，應當出具火災事故認定書：

(1) 致人死亡或者重傷的；

(2) 發生在人員密集、高 層或者地下公共建筑、可燃物品倉庫(堆場)和文物保護 單位等場所的；

(3) 火災當事人申請火災事故認定的；

(4)  其他社會影響較大的。除此之外的其他火災，以統計性調查為主，不再出具火災事故認定書。 

山東省經濟發達、人口眾多，一直也是火災大省，火 災事故調查壓力很大。對有人員傷亡的火災和特殊場所 發生的火災實行重點調查，對其他火災實行依申請調查。 一方面保障了公共安全利益和當事人權益，另一方面也 有利于緩解行政資源和行政成本壓力。同時對其他火災 推行統計性調查，也有助于掌握地區火災綜合情況和全 面把握地區消防安全形勢。 

 

3.改革火災調查制度的基本設想

 

綜合火災調查制度執行中的問題，借鑒國外做法，改革火災調查制度的思路是：適應社會發展和轉變政府職能要求，立足現有行政資源，創新社會治理方式，減少法 定調查職責范圍，建立政府主導下的多元化火災調查模 式，改進公共服務方式，引入社會參與機制，倡導自行和解和火事調解，積極穩妥化解社會糾紛，確保法律效果和 社會效果的統一。

 

3.1 改革法定火災調查職責范圍

 

按照“有限政府”和“小政府、大社會”的理念，依法縮簡并強化法定火災調查范圍，科學設定政府及有關部門 的行政職能，明確危害公共安全的火災事故依法由公安機關消防機構或者其委托的社會組織負責調查。這里所謂危害公共安全的火災事故，是指已經發生了危害不特 定多數人的生命、財產安全后果的火災事故，這也是過失行為以結果論的基本要求。

 

對于放火案件則當由公安機關依法查處。

 

對于其他社會危害局限于特定某一個或幾個社會單位、個人的火災事故，可以考慮由發生火災的社會單位、 基層政權組織負責調查，并建立事后向有關部門備忘制度。

特別是大量的社區、農村的單戶居民住宅火災，如未產生危害其他單位和個人的生命、財產安全的后果，宜由 基層政權組織調查處理；

對于僅有較小財產損失的火災， 鼓勵當事人自行處理并依法備忘。 

 

3.2 實行技術調查和行政執法分離制度

 

綜合考慮火災事故認定科學性、專業性強的特點，應當消除技術行為行政化傾向，不再由行政機關直接出具 火災事故認定書，而應參考法醫鑒定的做法，將起火原因具體認定工作交給具有法定資格的火災調查員，其加蓋 名章出具的火災原因結論性文件即具備法律效力，相應 法律責任也依法由火災調查員負責；而對于火災事故查 處工作，則囿于回避原則。不能由火災調查員兼任，應由公安機關消防機構的其他行政執法人員負責。從目前公安部關于消防部門辦理失火案和消防責任事故案的有關 規定看，實行技術調查和行政執法分離也有助于后續相 關刑事案件的辦理。 同時，應依法建立火災調查員制度，將其納人人力資 源部門管理的專業技術人員范圍，并可考慮根據其能力 和經驗建立分級制度。允許社會人才報考火災調查員， 允許非政府機關的火災調查員依法參與火災調查工作。

 

 3.3 簡化火災技術調查法定程序性要求

 

 延續前述火災技術調查和行政執法分離的思路，消除火災技術調查中的行政程序傾向，簡化技術調查程序。 取消技術調查過程中的內部行政審批、審核制度，強化專業技術人員在火災技術調查中的主導地位；取消有關技 術調查的各種程序限制和工作內容要求，強調技術調查 的科學性、專業性和獨立性，不對技術調查的方法、程序 和技術手段設置法律方面的限制；取消行政機關對火災 技術調查內容和結論的審查要求，除技術調查人員資格 和結論文件形式外，行政機關一般不對技術調查內容進 行審查，不干預技術調查科學性和技術內容。 同時，建立火災技術調查結論告知和復核制度，公安機關消防機構應當及時告知當事人技術調查結論，當事 人對技術調查結論不服的可以依法申請一次技術復核。 

 

3.4 倡導自行和解和引入火災事故調解機制

 

 為積極化解社會矛盾，對于社會危害性小的火災事故，參照《治安管理處罰法》的“治安調解”、《道路交通安 全法》的“交通事故調解”和2012年修訂的《刑事訴訟法》 新增的“刑事和解”以及1994年《黑龍江省消防條例》等 做法，并參考國外非訴訟糾紛替代解決方式(ADR)，鼓勵 當事人各方自行和解和引入火災事故調解機制，依據《人民調解法》、《工會法》等法律法規，可以由基層政權組織、 工會和公安機關消防機構依法進行調解，積極穩妥化解 社會糾紛，對于自行和解和調解成功的火災事故依法不 予查處。 依據《保險法》，對于已經依法參加保險的單位和個人，則應當依法按照保險合同約定或由雙方委托的技術 機構負責開展火災事故調查工作。 

 

3.5  改進火災損失申報和統計制度

 

火災統計與火災調查密切相關，建議摒棄“誰統計、 誰調查”的傳統理念，科學合理地設定火災統計制度。從火災損失的民事糾紛標的屬性而言，應按照“誰主張、誰舉證”的原則，由當事人依法提供并主動向公安機關消防機構申報。應考慮建立全國火災信息分析中心，公安機關消防機構及其他火災調查主體，應當依法定期向火災信息情報中心提供各項火災數據情況。 為避免當事人放棄火災損失和虛夸火災損失傾向，一 方面應建立火災損失減免稅制度，將已經申報并被認可的 火災損失計入生產經營成本(獲得賠償的除外)，減免單位 和個人應納稅額；另一方面應強調依法申報火災損失，規定火災損失的法律證明要求，鼓勵價格鑒證機構和非政 府組織(NGO)參與火災損失核定和統計分析工作。 

 

4 結語 

 

綜上所述，應充分考慮現代社會發展的要求，客觀研 究火災事故調查制度在實踐中存在的問題，依法改革火 災事故調查制度，構建政府主導下多元化火災事故調查模式。這符合當前政府職能轉變和火災形勢的要求，符合消防工作和消防警力的實際；是改進公共服務方式、積 極穩妥化解社會糾紛、推進消防工作社會化的重要舉措， 是實事求是、科學客觀推進消防法治建設的基本要求。

 

文章作者：公安部消防局法規標準處 高級工程師 韓子忠